环境管理制度何去何从？ 五路并举重塑绿色新章

面对国际化、资本化、互联网+、生态化等外部环境的影响，中国的环境产业进入到新时代，时空在加速，产业在重构，格局在变化……一方面，中国政府给予了环境产业较高的期望：一是成为中国经济发展的新的增长点，二是担当起环境质量改善的大任。

　　而事实上，作为国民经济体系中为数不多，集经济效益、社会效益、环境效益于一体的产业，近年来，节能环保产业获得了飞速发展。在节能环保市场总产值不断攀升，进入领域愈发细化的同时，也孕育着新的改变。

　　首当其冲的，便是一揽子环境管理制度的松紧有变。这不，中国环保在线小编就带大伙一块看看，“十三五”期间环保政策究竟发生了啥大事？

　　[排污许可制]改变“简单粗暴”管理

　　传言已久的环境管理制度改革思路终于浮出水面。

　　9月18日，环保部副部长赵英民公开表示，我国环境管理仍然存在较为粗放、污染物排放总量过大、超标排放或违法排放等问题，将通过改革完善排污许可制度，全面推进和完善环境保护各项制度。

　　值得注意的是，在具体改革路径中，赵英民首先提出的就是建立以排污许可制度为核心的固定源环境管理制度，制订管理名录，实现排污许可全覆盖，同时逐步将固体废物和环境噪声依法纳入排污许可管理。业内专家分析称，这意味着，实施多年的环评制度将被弱化，而排污许可核心制正式被环保部确定为今后的环境管理新方向。

　　环保部燃煤大气污染控制工程技术中心副主任白云峰进一步解释称，我国对于环境管理制度的改革并不仅仅是简单的由排污许可证代替环评，此前我国的环境管理制度突出的是基于总量控制的环评制度，但强化单个项目的环评后，并不能完全控制住区域的排污总量，这意味着对于项目进行严格的事前管理却缺乏对过程和结果的管控也是不行的。

　　因此，“未来将改变原来‘简单粗暴’的控制方式，对环境管理制度进行优化。”白云峰表示，调整之后，企业将受到更严格、更细化的管理，环保、节能将必须被纳入生产闭环之中，而不是作为配套装置出现。

　　[环评制]扎紧法治篱笆

　　提及排污许可制，环评却不可不提。是的，被称为环境污染“防火墙”的环评制度即将迎来巨变。2015年以来，环评领域就刮起了改革风暴。2015年初，国务院出台文件，明确规定除海洋和重大项目环评外其他项目环评改为后置审批，这表明我国环评制度已经开始松动。

　　同年3月7日，在十二届全国人大三次会议记者会上，环保部部长陈吉宁向社会公开承诺：环保部直属事业单位的8家环评机构率先全部从环保部脱离，其他地方的分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。截至2015年底，这一承诺已经兑现，全国各地还完成了140家环评机构的脱钩工作。

　　进入2016年，2月18日，陈吉宁在国新办举行的中外媒体见面会上表示，今年还将有200家环评机构脱钩。按照方案要求，省级及以下环保系统环评机构要分两批分别于2016年6月30日、12月31日前全部脱钩。到2016年底，“红顶环评机构”将全部退出环评市场。

　　业内资深人士表示，这些脱钩举措对“体制内”的环评工作者影响很大。过去，很多环评机构都是各地环科院所的下属单位，属于事业单位编制；脱钩后，这些单位的环评工作者大多倾向于留在“体制内”，这样就不得不放弃环评业务。这部分从业人员大约占整个环评行业的三分之一。

　　[垂直管理制]执法走向精细化

　　无独有偶，“眉毛胡子一把抓”的环境管理模式将发生重大转变。按照这一思路，环保部新的内设机构还会出现，诚如“垂管办”。来自权威媒体的报道消息称，这一机构也是根据中央部署而设立的协调全国环境监测监察执法的垂直管理部门。十八届五中全会明确提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。

　　目前，环保执法难最大的障碍在于行政管理体制。根据现行相关法律法规，地方环保部门接受上级环保部门和当地政府的双重领导。尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的控制。

　　环保部行政体制与人事司副司长任勇表示，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理是环保管理体制的重大创新。垂直管理改革也是一件非常复杂的事，牵一发而动全身，不只是机构隶属关系的调整，也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整，还需要对环境治理基础制度进行改革完善。

　　根据环保部制定的时间表，2016年要做好省以下环保机构监测监察执法垂直管理过渡期工作，下发相关通知，研究制定试点方案并开展试点，对试点省份在能力建设等方面给予支持，争取2—3年左右完成改革任务。

　　[党政同责制]顶层设计的新突破口

　　此外，“推动落实环境保护党政同责、一岗双责”，正在成为改革环保监管体制的新突破口。“党政同责、一岗双责”并非环保政策领域的独创，而是“十八大”以来中央的一项宏观治理理念。

　　究竟何为环保“党政同责、一岗双责”？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文专门撰文指出：所谓“党政同责”是指地方各级党委、政府在环境保护管理或者监管方面都有责任；当党委和政府违反了各自的责任时，都须承担政治、纪律或者法律责任。具体而言，尽管地方行政首长是本地环保第一责任人，但是，当重特大环保事故的发生与党委的路线、政策、人事安排相关联时，书记则有可能成为第一责任人。所谓“一岗双责”是指党政机关、企事业单位及其领导和工作人员，除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。

　　可见，“党政同责”要求的是加强地方党委特别是“一把手”在环境治理中的责任；“一岗双责”强调的是将环保统筹整合到党政各部门的职能中。理论上说，这两者的结合，既有利于纠正以往“一把手”对环保的忽视，又能够减轻党政部门间的推诿和扯皮。

　　事实上，2016年初，一些地方政府开始在实践层面探索“党政同责、一岗双责”的制度化。据媒体报道，福建省委、省政府与9个城市的党政“一把手”共签《2016年度党政领导生态环境保护目标责任书》。内蒙古、云南、黑龙江、山西等11个省份制定了《党委、政府及有关部门环境保护工作职责》，在细化党委政府各部门环保责任清单的同时，突出了各级党委环境保护工作的三项责任：即落实环境保护决策部署，加强领导班子和队伍建设和完善环境保护工作考核评价机制。

　　[河长制]河湖污染河长担责

　　由党政负责人担任河长，负责辖区内河湖管理保护，这就是河长制。河长制是地方政府落实水资源保护、水污染防治等主体责任的制度创新。

　　哪些人可以担任河长？在各地的探索实践中，各级党政负责人均可担任河长。江西的河长规格最高，省委书记亲自担任省级“总河长”，省长担任省级“副总河长”，7位省领导分别担任省级河长。目前，江西设立了省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村五级河长。

来自水利部的数据显示，全国已有北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8个省市党委或政府出台了文件，在全境推行河长制；16个省区市的部分市县或流域水系实行了河长制。

　　“以前‘九龙治水’，有矛盾时可能因为沟通缺失导致问题搁置。现在有河长来协调、调度和监督，解决问题有了总抓手。”江西省水利厅厅长罗小云说。那如何落实制度呢？李学英是天津的一位普通市民，但是她打一个电话就可能对河长们造成压力。3年前，李学英在当地媒体上看到天津正在推行河长制，并且招聘义务监督员。于是，她便报了名。“我很欣慰，我提出的问题有人管。”李学英说，“有一次我反映了一处排污口，政府很快就把它堵上了。”

　　不难发现，“河长制的推行，过去对河流集中式的治理方式，变为常态化的治理，使水生态环境得到显著改善。”天津市水务局副巡视员梁宝双说。